实施原则

　　天然林保护工程是一项庞大的、复杂的社会性系统工程。实施要坚持以下原则。

　　坚持量力而行

　　天然林保护工程的实施需要大量的财力和物力作保证，要根据我：国国民经济发展状况和中央的财力来安排工程的进度和范围，并且各'项基础工作要跟上工程进度，如种苗基地建设要跟上营林造林建设任务等，否则，就会因为资金不足或基础工作跟不上而影响整个工程进度和质量。各实施单位因木材停产或大幅度减产，使大批伐木工人成为富余人员，需要转产安置，并且对依靠木材生产经营作为财政收入主要来源的单位造成危机，使原本就负债累累的企业雪上加霜，所以各实施单位也要根据实际情况，量力而行。

　　坚持突出重点要把那些生态比较脆弱、天然林又相对集中，且正在受到破坏，置；对区域环境、经济和社会可持续发展具有重大影响的地区，作为工程的重点。这样，首先就要对我国大江大河源头、库湖周围、水系干支流两侧及主要山脉脊部等地区实施重点保护。先期启动的省（区、市）有位于长江、黄河中上游的云南省、贵州省、四川省和重庆市，东北、内蒙古主要国有林区以及典型热带林的海南省林区。突出重点还体现在打破了现有行政区界限，以水系和山脉为重点单元。对集中连片，形成适度规模，便于集中管护和治理的地区，实施重点突破，整体推进。建立重点试验示范区，探索有效途径，积累实践经验，研究理论问题，推广实用科学技术。

　　坚持事权划分

　　事权划分就是指按照现行财政体制，根据实施主体的隶属关系和行业性质进行划分，主要体现在投资和相关配套政策上中央与地方的关系。工程实施的主体有下面3种类型：①实施主体隶属于地方，如南方许多工程县，投资和配套相关政策主要以地方为主；②实施主体隶属于中央，但利税等归地方，如东北、内蒙古国有森工企业局，投资和相关配套政策上由中央和地方共同负责；③实施主体直属于中央，如大兴安岭森工集团，投资和相关配套政策上由中央全部负责。

　　坚持工程实施地方负全责

　　国家林业主管部门受国务院委托，行使中央的监管权利，负责工程实施的指导、检查、监督、协调和调控。指导就是根据国家的大政方针，对工程实施的有关原则、政策、法规、办法、规程等进行指示和指点，并加以引导，从而保证工程健康顺利的进行；检查就是依据相关政策、法规和一定的办法、标准对工程实施任务完成的数量、质量和资金的使用等有关问题进行核查，及时纠正工程实施中出现的问题，总结成功经验，及时推广；监督就是对工程实施进行察看和督促，保证工程按照规划和统一部署要求实施；协调就是使工程实施单位与中央要求配合得当，促进工程上下一致，全面推进；调控就是根据工程实施的情况，从政策、资金和项目上对工程实施单位进行调节控制，引导工程实施的重点和规范工程实施行为。国家林业主管部门作为工程实施的领导主体负有领导责任。，地方负责工程的具体组织实施，包括工程实施的规划、任务的落实和完成、资金项目的管理等，地方工作的态度、方式、方法等直接影响到工程实施的效果，因此，地方作为工程实施的责任主体，应对工程的实施负全部责任。

　　坚持森工企业由采伐森林向营造林转移

　　国有林区的开发建设是新中国建设和国民经济的发展紧密联系在一起的。森工企业的建立担负着满足国家建设对木材需要的重任乙由于当时的国民经济建设的需要和对森林生态功能认识不足，多年来森工企业一直以森林采伐为主。天然林保护工程的实施，使企业失去了劳动对象，因此要转变企业的经营思想，充分发挥森林的多种效益，由采伐森林向营造林转变，企业职工大多数由采伐转向森林管护与营造林。

　　实施措施

　　实施天然林保护工程的基本思想

　　天然林保护工程是一项国家实施可持续发展、保护生态环境的重点建设工程。此项工程涉及面广，政策性强，实施难度大，是一项复杂的社会系统工程。组织管理实施此项工程必须要有明确的工作目标，清晰的工作思路，责权统一的管理体制，运转自如的运行机制，科学的管理办法，现代的科学手段和兢兢业业的工作精神。

　　1.坚持一个中心

　　就是坚持以天然林资源保护和恢复为中心。保护和恢复天然林资源是建设好我国生态环境，保障国民经济和社会可持续发展，实现国家长治久安的重大举措。搞好这项工程一定要有全局观，并且要把天然林保护工程作为林业部门的第一位中心工作。

　　2.达到两个目标

　　天然林资源得到有效的保护和恢复，增强其生态功能是第一个重要目标；通过实施天然林保护工程，使林区经济结构得到合理调整，实现林区经济平稳过渡，找到适合社会主义市场经济需求的新的经济增长点，振兴林区经济是第二个重要目标。

　　3.实施三个调整

　　一是经营思想的调整，将由木材采伐转向保护和培育森林资源；二是产业结构的调整，由单一的以木材原料为主的林业产业结构，向适合市场经济需要的全方位的产业结构调整，在保护好天然林资源的同时，合理地利用好林区的其他资源，形成新的产业经济链；三是管理体制的调整，要利用天然林保护工程实施的契机，理顺管理体制，建立政企分开的管理体制和分级的森林资源管理体制。

　　4.实现四个转变

　　一是实现由采运企业向营林事业转变，将工作由伐树转向种树；二是由计划经济模式向市场经济模式转变，林区由传统的大木头经济向市场经济所需求的多元化经济转变；三是由粗放经营向集约经营转变，应用现代高新技术成果，保护和培育森林资源；四是实现企业管资源向国家管资源转变，把资源管理的行政职能真正从企业分离出来。

　　5.落实五个保

　　一是保工程要有得力的组织保证，从中央到地方都要建立相应的组织机构，确定主要行政领导负责，签定工程项目行政领导责任状；二是确保权责统一的管理体制，国家林业局天然林保护工程管理中心（筹）已经成立，将全面开展工作，各省区也要有相应的机构，配合工作；三是确保使用科学的管理方法和先进的科技手段，管理和实施好这项工程；四是确保资金的到位和按规定使用，中央和地方配套资金一定要落到实处，并做到专款专用，封闭运行；五是确保以兢兢业业的工作精神投入到天然林建设上来。各级林业部门，从领导到职工都要树立高度的责任感，以严谨的工作态度，饱满的工作热情，投入到工作中去。

　　实施步骤

　　1.编制工程实施规划，搞好森林分类区划工作

　　按照自下而上、专家论证、部门审批、自上而下的程序，做好全国、省（自治区、直辖市）、县（国有林业局）三级工程规划，并将森林分类区划落实到山头地块，为保证工程实施能够科学、合理、有序和统一地开展做好准备。

　　2.调减和停止天然林采伐，大力发展营造林

　　全面停止对长江、黄河中上游地区划定为生态公益林内的森林进行采伐，调减东北、内蒙古国有林区天然林资源的采伐量，严格控制木材消耗，杜绝超限额采伐。积极开展生态公益林、商品林建设，促进天然林资源的恢复和发展。

　　3.选择建立转产项目，妥善安置富余人员

　　为妥善安置富余人员和促进林区经济发展，要选择建立一批转产项目。通过转向营造林建设和再就业培训等形式，妥善安置好富余人员。

　　4.加强基础保障'体系建设，提高工程实施质量

　　通过科技教育、种苗繁育、基础设施、森林保护和信息管理体系的建设，为工程实施提供必要的基础保障。各级管理和实施人员都要端正态度，认真负责地采取科学办法，提高工程实施质量。

　　工程实施的主要保障措施

　　天然林保护工程是党中央、国务院高度重视，国际国内十分瞩目的一项旨在保护生态环境的巨大生态建设工程，这项工程对于保护我国生态环境、提高人民生活质量，实现可持续发展具有十分重大的意义。

　　1.建立强有力的组织保障

　　天然林保护工程是一项影响面广、工作难度大、要求高的社会系统工程，必须建立强有力的组织领导机构。借鉴国内外科学的工程管理模式，按照机构改革的要求，建立起统一、高效、科学、务实的管理机构和运行机制。国家林业局在国务院的直接领导下，负责指导工程的实施。国家林业局组建的天然林保护工程管理中心（筹），具体承办国家天然林资源保护工作的有关事宜。各有关省（自治区）和森工（集团）公司和国有林业局在地方政府的直接领导下，成立天然林保护工程管理办公室，认真实施好这项工程。

　　2.加大工程对内对外的宣传力度

　　天然林资源保护需要社会各方面的参与和配合，各地要利用各种宣传媒体加强对天然林保护工程的宣传力度，使各级领导干部和广大群众了解、参与、支持和监督天然林保护工程，要定期在新闻媒体上发布工程进展信息，接受监督。

　　3.落实有关建设资金和相关的配套政策

　　资金的投入、政策的扶持是工程顺利实施的基本保证。要切实保护好国有林区的天然林资源，完成《实施方案》所确定的各项目标，必须本着中央与地方事权划分的原则，采取积极有效的措施，落实工程建设所需的各项资金。因此，要积极争取各方面对工程的资金投入。今年在国家财力十分紧张的情况下，中央专门安排了一部分财政债券投资和财政资金，用来开展天然林保护工程，除中央应安排的各项资金投入外，地方和企业的配套资金也必须落实，否则就会影响工程的全面实施。

　　同时，要积极争取落实各方面的扶持和优惠政策，尤其是涉及林区职工转岗分流和国有林区离退休职工的养老保险金的分摊比例的政策，落实生产经营局转变为营林事业局的管护事业费，落实转产项目的税收优惠政策和贷款贴息相关的配套政策，保证林区的社会稳定。

　　4.要加强对工程项目和资金的管理

　　天然林保护工程涉及资金量大、项目多，要保证资金和项目发挥最佳效益，就必须严格按照国家基本建设项目管理和审批程序，加强对项目的评估和咨询，选好工程建设项目，制定好工程建设方案，要严格项目的设计和施工管理。工程建设实行规范化管理，实行建设项目法人责任制。做到精心组织、精心施工。

　　对资金要单独设账，封闭运行，专款专用。新增资金要用于新的任务和工作，严禁用新资金还旧账，任何部门和任何人不得挪用、串用、挤占工程建设资金。要保证将有限的资金真正用到天然林保护工程上来，对资金的使用要有制约、检查和监督机制。

　　要加强对工程建设的检查、监督，对工程建设全过程进行监督管理。

　　天然林保护工程是国家林业局重中之重的工作，是我国林业发展史上难得的机遇，也是对林业全行业的考验。因此我们要本着对党、对人民、对国家高度负责的精神，动员全行业人员把这项工作做好。

　　5.深化改革，建立现代企业制度

　　深化改革，将森林资源的管理从企业中分离出来；通过公有制的多种实现形式，加快林区多种资源开发。

　　6.依靠科技进步、提高工程建设质量和效益

　　科技是第一生产力。天然林保护工程必须建立健全科技支撑体系、以加大工程的科技含量。一要成立国家级工程高级专家咨询委员会，对工程实施中带有前瞻性、战略性、全局性的重大问题，组织专家咨询与论证；二要充分利用全国已有的地、县、场三个层次的科技开发推广示范网络，大力推广20—30项实用技术和先进科技成果；三要组织科研工作者针对退化天然林生态系统的恢复、天然林生态系统可持续经营和国有林区生物多样性等方面开展科学研究与科技攻关，搞好工程技术储备；四要选择一些具有典型性、代表性的地区和单位建立国家级示范区，为全国顺利实施天然林保护工程提供理论依据和典型示范。各级地方政府也要建立示范区或示范点，以点带面，带动和辐射周边地区的天然林保护工程；五要开展国际国内合作交流，学习国内外天然林保护的先进经验、先进技术、先进管理方法；六要开展天然林保护工程科普宣传及公众教育活动；七要采取多种形式广泛吸收社会资金，积极争取国际合作项目和无偿援助资金，加快科技支撑体系建设。

　　7.妥善做好离退休职工养老保险社会统筹工作

　　根据国务院有关规定，国有林区企业职工将全部实行省级养老保险社会统筹。鉴于木材产量调减后，企业收入将大幅度减少，无力交纳离退休职工养老保险统筹资金，需要各级财政给予必要的补助，减轻企业负担，为全面实施好天然林保护工程提供较宽松的环境。

　　工程内容

　　森林区划

　　以现代林业理论、“林业分工论”、可持续发展理论为指导思想，结合社会对森林的生态和经济的不同需求，以及森林多种功能主导利用方向的不同，按照自然条件、地理位置、水系、山脉特征将林业用地划分为生态公益林和商品林两类。其中，生态公益林又根据保护程度的不同将其划分为重点保护的生态公益林（简称重点公益林）和一般保护的生态公益林（一般公益林），并分别按照各自特点和规律确定其经营管理体制和发展模式，以充分发挥森林的多种功效。

　　1.重点公益林

　　将大江大河源头、干流、一级支流及生态环境脆弱的二级支流中的第一层山脊以内的范围，大型水库、湖泊周围和高山陡坡、山脉顶脊部位及破坏容易恢复难的森林划定为重点公益林，主要包括以水源涵养林和水土保持林等为主的防护林和以国防林、母树林、种子园和风景林为主的特种用途林。对重点生态公益林区实行禁伐，禁止对所有天然林及人工林的采伐。实行重点投入，集中治理区域内的水土流失，加快治理速度，优先安排坡耕地的还林建设，以封山育林为主，人工造林、人工促进天然更新多种方式相结合，加快宜林地的造林绿化进程。重点生态公益林管护要根据森林生态系统自身的生物学特性和在维持生态平衡中的作用，建立森林生态系统管护区，采取有效措施保持生态公益林系统的自然性和完整性。积极恢复和保护现有天然林资源，强化森林生态系统自身的调节能力，努力扩大生态公益林的防护能力，充分发挥其在自然环境中的平衡作用，不断减少自然灾害的危害，促进生态系统和生活环境的良性循环，以确保国土的长治久安和水利枢纽工程的长期效能。

　　2.一般公益林

　　集生态需求与持续经营利用于一体的生态公益林划定为一般公益林，实施一般性保护。根据可采资源状况，进行适度的经营择伐及抚育伐，以促进林木生长及提高林分质量。一般生态公益林管护要采取生物资源管护实验区的管理方式，坚持因地制宜、用地养地、丰富物种、综合治理、稳产高效的建设方针，在加强森林资源保护管理的同时，积极开展科学研究、大力发展生物资源、合理进行森林多资源的开发利用，实现林业经济社会和生态环境的可持续发展。

　　3.商品林

　　在地势较平缓、立地条件较好，森林采伐后对生态环境不产生重大影响的地区划定为商品林经营区。采取集约经营的方式，以较少的土地和较短的周期，定向培育具有适度规模的以工业原料林为主的速生丰产用材林和经济林等，能解决森林资源接续，增加木材供给，提供市场所需林产品，培植新的林业经济增长点，使天然林资源切实得到保护。商品林主要包括珍贵和大径级用材林、工业纤维林、常规用材林、材脂两用林、商品竹林；以生产果品、木本粮油、饮料、调料、香料、化工原料、木本药材和木本粮食等为主的经济林；以及生产木质热能原料和生活燃料的能源林。

　　生态公益林建设

　　我国西南、西北、东北、内蒙古自治区的九大重点国有林区和海南省林区的天然林资源，集中分布于大江大河的源头和重要山脉的核心地带，占我国天然林资源总量的33％左右。这些森林是长江、黄河、澜沧江、松花江等大江大河的发源地；是三江平原、松嫩平原两大粮仓和呼伦贝尔草原牧业基地的天然屏障；是三峡水利枢纽工程等'水利设施的天然蓄水库；是祁连山、阿尔泰山、天山地区农牧业生产和人民生活用水的源泉；是我国野生动植物繁衍栖息的重要场所和生物多样性保护重要的基因库。由此构成了我国生态公益林重点保护体系。

　　1.长江中上游保护体系建设

　　主要是加强长江中上游及其发源地周围和主要山脉核心地带现有天然林资源的保护，积极营造水源涵养林和水土保持林，以涵养和改善长江中上游的水文状况，减缓地表径流，护岸固坡，防止水土流失。该体系建设的重点是保护好三峡库区及其上游的原始林和生态脆弱地区的天然林资源，同时加强营造林工程建设，增加林草植被，以减轻水土流失、泥沙淤积对水利工程的危害和威胁，‘充分发挥三峡水利枢纽工程等水利设施的长期效能。

　　2.黄河中上游保护体系建设

　　主要是加强黄河中上游及其发源地周围现有天然林资源的保护，积极营造水源涵养林和水土保持林，以涵养和改善黄河中上游的水文状况，缩短黄河断流时间和减少断流次数，减缓地表径流，护岸固坡，防止水土流失。该体系建设的重点是保护好小浪底工程区及其上游的原始林和生态脆弱地区的天然林资源，同时加强营造林工程建设，增加林草植被，以减轻水土流失、断流、泥沙淤积对小浪底工程的危害和威胁，充分发挥小浪底水利枢纽工程等水利设施的长期效能。

　　3.澜沧江、南盘江流域保护体系建设

　　主要是转变国有林区森工采伐企业的生产经营方向，停止天然林资源的采伐利用。并加以恢复和保护，大力营造水源涵养林和水土保持林，以改善澜沧江、元江、南盘江等江河流域发源地的水文状况，减少水土流失，防灾减灾。

　　4.秦巴山脉核心地带保护体系建设

　　主要是保护好分布于黄河流域及秦岭山脉核心地带和巴颜喀拉山高山峡谷地带的天然林资源，大力营造水土保持林和水源涵养林。建设重点是在各支流的上游及沟头经营水源涵养林，在干流和支流两岸第三节天然林保护工程曲匈容及陡峭的沟坡上经营护岸固坡林，以增强林草植被的蓄水保土功能，减缓雨水冲刷，减少泥沙含量，同时涵养水源，调节水的小循环，减少黄河断流次数和缩短断流天数。

　　5.三江平原农业生产基地保护体系建设

　　该区域的森林主要分布在黑龙江、松花江、牡丹江等江河流域两岸及其发源地和小兴安岭、张广才岭、长白山等山脉的核心地带。其经营目标是在强化现有天然林保护的同时，积极营造水源涵养林和水土保持林，以调节地表径流，固土保肥，涵养水源，防止泥石流和山洪暴发，减少自然灾害的发生，提高粮食产量。

　　6.松嫩平原农田保护体系建设

　　主要是指松花江、嫩江冲积平原周围的生态公益林建设，以改善区域生态环境，减少水土流失，保护耕地，抵御水涝、干旱、盐碱、干热风等自然灾害，提高粮食产量。

　　7.呼伦贝尔草原基地保护体系建设

　　主要经营目标是呼伦贝尔草原牧场的水源涵养和防风固沙。加强森林资源的保护与发展，提高林草植被覆盖率，保护草原，遏制土地沙化和荒漠化扩展，是提高和恢复土地生产力，保障该地区牧业稳产高产的一项重要措施。

　　8.天山、阿尔泰山水源保护体系建设

　　主要经营方向是保护和营造水源涵养林、水土保持林和防风固沙林，加强生态公益林建设，保障该地区农牧业生产和人民生活用水，改善生存环境，提高生活质量。

　　9.海南省热带雨林保护体系建设

　　经营目标是保护、恢复和发展现有的热带林，提高林分质量，同时起到防治风蚀和涵养水源的作用，保护岛屿特有基因资源，控制水土流失，提高抵御自然灾害的能力，为生态旅游和科学实验创造条件。

　　商品林建设

　　重点地区实施天然林保护工程之后，木材产量将大幅度调减，致使木材供需缺口扩大，木材供给的结构矛盾加剧。通过高强度集约经营、定向培育、基地化建设、规模化生产，发展以速生丰产用材林、工业原料林及珍贵大径级用材林等为主的商品林基地建设，特别是提高现有中幼龄林的集约经营强度，为重点地区长期发挥木材生产基地的作用奠定基础，从根本上解决木材供需矛盾；通过提高森林资源利用率和木材综合利用率，加快以人工林、“三剩物”及“次、小、薪”材等为原料的林产工业建设，推广使用林产品替代物和适度开发海外资源，减轻对森林资源利用的压力，使工程区的森林尽快恢复和发展。

　　1.珍贵大径级用材林建设

　　培育目标是国内外市场紧俏的胶合板材、高档装饰材及优质家具材等珍贵和大径级用材林。针对各林区的具体条件和适生树种的分布确定为黑龙江省、吉林省林区红松、水曲柳用材林建设基地；云南省林区柚木、龙脑香热带林建设基地；陕西省、甘肃省林区云杉、水青冈用材林建设基地；大兴安岭林区樟子松、落叶松大径级用材林建设基地。

　　2.工业原料林建设

　　培育目标是国内市场缺口较大、尚需大量进口的木浆纤维用材林。重点建设分布为内蒙古自治区、大兴安岭林区落叶松、杨桦工业原料林建设工程；黑龙江省、吉林省林区冷杉、杨桦工业原料林建设工程；四川省、云南省林区松树、桉树工业原料林建设工程；陕西省、甘肃省、新疆维吾尔自治区林区松树、杨树工业原料林建设工程。

　　3.常规用材林建设

　　培育目标是直接使用原木等常规用材林。重点建设分布为陕西省、甘肃省、新疆维吾尔自治区云杉、松树常规用材林建设工程；黑龙江省、吉林省林区落叶松、阔叶树常规用材林建设工程；内蒙古自治区、大兴安岭林区落叶松、桦木常规用材林建设工程；四川省、云南省、海南省林区杉木、松树常规用材林建设工程。

　　4.竹林建设

　　培育目标是速生丰产的竹林。重点建设分布为自然条件较好的江西省、湖南省、湖北省、云南省、四川省等地。

　　5.名特优新经济林建设

　　培育目标是生产化工原料的材脂两用林，以及木本药材、调香料和果品经济林。根据最新品种试验与推广的经验，优先发展名特优新的经济林品种。重点建设分布为四川省、云南省林区材脂两用林建设工程；海南省林区热带果品林建设工程；陕西省、甘肃省林区材脂两用林建设工程；黑龙江省、吉林省林区木本药材林建设工程。

　　6.森林多资源综合开发

　　为了充分利用地力，增加商品林经营附加值，在立地条件较好的新造用材林和经济林内，采用林粮（菜、药）间作方式；利用国有林区天然林内野生动植物、微生物资源丰富的优越条件，有计划有步骤地组织职工进行综合开发，如采集山野菜、蘑菇、木耳、野生果品等等。

　　转产项目建设

　　天然林保护工程的实施，将在短期内影响到局部地区的财政减收和群众生活水平，因而，培育新的经济增长点，提高当地群众收入，是实施天然林保护工程的重要内容，是确保天然林保护工程成功的关键。转产项目建设是天然林保护工程建设的重要一环，是妥善分流和安置好富余人员的有效途径，是解决林区人口对森林资源过分依赖的有效措施，它不仅是实施天然林保护工程的必要保障，而且也直接关系到林区的经济可持续发展和社会的稳定。目前，林区现有的产业项目普遍存在着布局重复、结构雷同、经济规模偏小、技术含量低、所有制单一等问题。因此，调整产业结构与布局，对现有企业进行改组与改造，增加科技含量，盘活不良资产是转产项目建设的当务之急。

　　1.转产项目建设的原则

　　（1）以市场为导向，根据国家的产业政策和经济形势，结合林业行业的产业布局，合理确定和筛选转产项目，避免重复建设和形成不良资产。

　　（2）以高新技术为依托，要充分利用现有的科技成果，提高项目的科技含量，以实现多种经营、综合经营、集约经营和高效经营。

　　（3）充分发挥区域经济优势，优化资源配置。我国幅员辽阔，地区差异比较大，要结合各地实际建立林业区域经济，发挥集团优势，促进大、中、小型企业的最佳组合，实现规模经营，从而达到更高的社会经济效益。

　　（4）建立现代企业制度，大力发展自营经济。对现有企业按现代企业制度进行改组和改造，加大技术改造力度，以资产为纽带，加快改组力度，增强市场竞争能力，是天然林保护工程一项主要工作。要采取多种经济形式，多渠道筹措资金，多层次、多成分、多形势地发展转产项目，要结合本地的资源条件和区域经济优势，大力发展多形式的自营经济。

　　2.转产项目建设的主要思想

　　转产项目要按照市场经济的要求，以安置因木材减产形成的富余人员、以获取最大经济效益为目标，加工项目的选择应以当地的森林资源为基础，与商品林的定向培育相结合，科学论证，审慎决策。项目的筛选与确定，要建立企业决策责任制，加强项目前期的决策和管理，提高项目的科学性和可行性。近期，要以资产重组、技术改造和现有企业改建扩建为重点。转产项目要立足林区自身特点和区域优势，充分利用林区的资源条件，合理开发利用林区多种资源。大力发展养殖业，积极开展水电、矿产资源开发、森林旅游和商贸服务以及木材综合利用与林产化工等，适时地建立起一批“短平快”项目，达到以短养长的目的。同时，提倡以家庭经济为主的种养专业户，建立若干个一头联基地、一头接市场的龙头企业。中期，要大力发展有发展潜力的林产工业和多种经营，重点抓好主导产业的建设，积极发展劳动密集型产业，尽快建成结构合理、高效益、快增长的比较发达的产业体系，以摆脱林区经济对林木资源的绝对依赖；要转换企业经营机制，确定集团战略，组建跨地区、跨行业、集林工贸和产、供、销于一体的林业集团，建立现代林业企业制度。支持发展林区的集体经济、个体经济和私营经济，支持发展家庭经济，形成以公有制经济为主体，集体经济、私营经济、外资经济为补充，多元经济共同发展的格局，使林区尽快走出“经济危困”的低谷；企业要从包揽社会中解脱出来，真正成为充满活力的市场主体；建立林区各类要素市场，逐步在林区外建立林产品市场，繁荣林区经济，拓展林产品国内外市场，参与国际竞争。

　　总之，要尽快完成从产品经济到商品经济、从资源经济到产业经济、从单一经济向多元经济的转变，使林区从根本上扭转“两危”局面，把林区建成产业结构合理、市场繁荣、经济发达、人民富庶、环境优美、可持续发展的新型林区。

　　3.林业产业区域

　　根据工程重点实施范围和地域资源特点，将产业区域大致划为5个区域。

　　（1）东北、内蒙古产业区东北、内蒙古地区继续发挥我国商品木材主要生产基地的优势，提供国民经济和人民生活必要的原木和各种材料的锯材。相应发展木材防腐和干燥工业，重点发展制浆造纸工业，同时积极建立定向培育的造纸原料林基地。大力发展初、中级木材加工业，特别是在改善产业素质的前提下重点发展人造板工业。

　　（2）西南产业区西南地区继续保持一定的木材生产能力，保持紫胶生产的传统优势，林产工业则以初、中级木材加工为主，在提高技术水平的前提下，适当发展制浆造纸工业。

　　（3）中南产业区中南地区应充分发挥当地的自然、经济条件和水热资源，积极发展竹材加工和绿色食品的加工业，大力发展林区旅游业和小水电业。提高现有林产工业和林产化工的集约经营，使之向产业化发展。适度开展林果产品系列加工。

　　（4）西北产业区西北地区继续保持一定的木材生产能力。大力发展中药材的开发利用。由于西北地区古代文化遗址较多，能够吸引大批中外游客，发展森林旅游前景广阔。

　　（5）海南产业区海南地区发挥当地地理、资源、气候等优势，大力发展以热带雨林景观为主的旅游业、以经营橡胶、松香为主的林化工业和以道果、油柚为主的热带优质水果基地及配套果品加工业。

　　4.转产项目的管理

　　根据转产项目的性质和规模，按照国家现行有关项目管理的文件、办法等要求进行管理。

　　转产项目的任务指标主要指富余人员安置数量。目标和效益指标包括新增产品产量增加值、实现利税。国家林业局将根据有关管理办法，组织专家对项目进行预评估、中评估和后评估。

　　人员分流

　　木材产量的大幅度调减，将有大量的富余职工需要分流和转产安置，做好林区再就业服务是天然林保护工程顺利实施的关键。

　　1.森林管护、营造林建设吸纳和安置富余人员森林管护分流人员主要从事林政资源管理、林业公安、森林保护等工作；营造林建设分流人员主要从事种苗生产、人工造林、抚育间伐、林分改造、未成林造林地的补植、经济林栽培等森林资源培育工作；32程保障体系建设分流人员主要从事林区道路建设和其他基础设施的新建与管护。

　　2.建立转产项目，提供就业机会

　　转产项目是经过民主科学的决策，按照市场经济的运作方式选取和建立的，应具有较好的经济效益，能够安置林区富余人员，并能够带动相关产业的发展，从而提供更多的就业机会。

　　3.建立多种经济成分并存的林区多种经营项目

　　通过多形式、多层次的再就业培训，提高下岗人员综合竞争能力和自强、自信心，引导下岗人员积极投身到市场经济的大潮中。建立个体、集体等多种经济成分并存的企业。提倡发展社会服务、养殖业等多种经营项目。

　　4.妥善做好离退休职工养老保险社会统筹工作

　　通过大力发展社会保险业，为下岗职工提供最低社会保障收入和医疗等保障，解决下岗职工的后顾之忧，同时，妥善做好离退休职工养老保险社会统筹工作。

　　加强工程基础保障体系工作

　　为保证天然林保护工程公益林建设的质量，充分发挥生态公益林体系的公益效能，在建立健全组织机构、完善法规制度和强化经营管理的基础上，要加强以下五大基础保障体系建设。

　　1.科技教育体系建设

　　目前，我国已基本形成了专业齐全、人才荟萃的林业科研体系。天然林保护工程中的公益林建设，要坚持“科技是第一生产力”的指导思想，实施科教兴林战略，要充分发挥工程建设中的科技保障作用。利用现有的科技力量和科研成果，推动林业经济增长方式的转变，深化科研体制改革，调动国家、省（自治区）、国有林业局等各级科技研究人员的积极性，密切同科研、教学和生产单位的横向联系和科技协作，建立起从中央到地方集科研、开发、推广、信息服务和教育培训学科齐全、结构合理的林业科教体系。在加强科技研究与推广的同时，搞好职工培训和教育，实现科技进步与劳动者素质普遍提高相结合。建立具有良种繁育、用材林速生、经济林丰产、森林保护、水土流失治理、森林生态效益与补偿机制研究、职工教育、林业信息管理等一整套各有侧重、互为补充的科技教育体系。

　　（1）科技研究与推广

　　针对我国现有林业科研管理体制，普遍存在着人员结构不尽合理、研究内容在同一水平上重复较多、科技推广的力量和力度不够、科技成果转化率和科技进步对经济的贡献率不高等诸多问题，为了保障重点国有林区天然林保护工程的顺利实施和健康发展，必须采取一系列的积极措施。一是必须从科研人员管理体制的改革入手，建立起一支精兵高效的科研队伍；二是确定以生态公益林、商品林建设为主要研究内容的主攻方向；三是要巩固机构、健全制度、落实人员，实行科、教、企联合，面向基层，进而巩固和完善国有林区科技推广体系和试验示范体系。

　　（2）职工教育

　　积极开展以岗位培训和继续教育为重点的行业培训工作，以原林业部编制的《岗位规范和工人技术等级标准》为依据，有重点、有计划、有步骤地组织实施林业干部和工人进行岗位培训。在抓好岗位培训、教育的同时，要积极抓好下岗分流人员的再就业培训，重点是帮助过去从事木材生产的职工掌握营林作业和林区多资源综合开发的基本技能。

　　2.种苗繁育体系建设选用良种、培育壮苗是提高林地生产力，达到速生丰产目标的关键措施，是实现“两个根本性转变”的基础。因此，天然林保护工程必须加强种苗繁育工作，为天然林保护工程建设提供良种壮苗，建立起林木种子生产、种子贮藏与苗木繁育协调发展的种苗繁育体系。

　　3.基础设施体系建设

　　基础设施体系建设是天然林保护工程的基础和保障。缺乏良好的基础设施，对于加强营造林事业、保护好天然林资源势必造成不利影响。基础设施体系建设应遵循满足需要、突出重点、量力而行、分步实施的原则，其主要内容包括林区路网建设、林业机械设备和营林站点建设等。

　　4.森林保护体系建设

　　加强森林防火和病虫鼠害防治，制止乱砍滥伐和非法采猎，是保护和发展森林资源的关键措施，建立健全森林保护体系，是天然林保护工程的重要保障。该体系建设的主要任务和目标是，加强森林防火工作，努力降低森林火灾可能造成的损失和影响；积极开展森林病虫鼠害防治，严禁危险性病虫害的入侵和蔓延；坚决制止乱砍滥伐、无证采伐和越界采伐，确保木材调减量落实到位；依法保护和利用野生动植物资源，严厉打击非法采猎国家保护的珍稀动植物的犯罪行为。

　　5.林业信息管理体系建设

　　为切实提高国有林业局经营管理水平，真正实现林业集约化经营，保证天然林保护工程的有效实施，将利用遥感、信息处理、计算机管理等现代化技术和手段，建立林业信息管理体系，为管理者的最终决策提供准确、及时、科学的依据和优化方案。

　　林业信息管理体系主要由森林资源信息管理系统、天然林保护工程信息管理系统和国有林业局经营决策支持系统所组成，并建成国家林业局一省（自治区）或森工（集团）公司一国有林业局一下属国有林场的信息网络系统，实现天然林保护工程综合信息的动态管理和多级共享，为各级林业主管部门快速检索、查询和充分利用有关信息提供高容量、高效率的服务。

　　工程范围

　　工程范围初步确定为云南省、四川省、重庆市、贵州省、湖南省、湖北省、江西省、山西省、陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区（含生产建设兵团）、内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省（含大兴安岭）、海南省、河南省等18个省（区、市）的重点国有森工企业及长江、黄河中上游等地区生态地位重要的地方森工企业、采育场和以采伐天然林为经济支柱的国有林业局（场）、集体林场。

　　工程重点

　　根据工程实施坚持突出重点的原则，在工程范围内也应确定重点实施地区。目前确定的工程重点是国有林区，即指分布于东北、西北和西南的黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区、陕西省、甘肃省、新疆维吾尔自治区、青海省、四川省、重庆市和云南省等10个省（自治区、直辖市）归国家所有的成片天然林林区。

　　国有林区的基本情况

　　国有林区经营面积约4133万hm2，占全国林业用地的15.5％；活立木蓄积27.1亿立方米，占全国活立木蓄积量的25.8％。在人烟稀少的原始林区，森工企业在开发建设生存性设施和进行木材生产的同时，也进行了生活性和社会性设施的建设。现已形成有500万人口，包括公检法、文化教育、医疗卫生、邮政电讯、道路、商粮供销等社会管理和服务体系及基础设施齐全的林区社会。

　　国有林区的地位和作用国有林区无论在历史上，还是在今天乃至将来，都为国家的经济建设和人民生活发挥着其他林区、其他行业难以取代的作用。

　　1.国有林区是我国最大的森林后备资源培育基地和木材及林副产品供应基地，根据全国第4次（1989—1993年）森林资源连续清查资料统计，我国森林资源的分布仍然以东北、西南国有林区为主体。活立木蓄积量中，黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区、四川省和云南省5省、自治区占全国的58.7％（其中国有80.5％，含地方国有部分，但不包括国有林区的集体部分）；森林蓄积量中，5省、自治区占59.6％（其中国有82.7％）；天然林面积和蓄积中5省、自治区分别占55.6％和62.4％。国有林区在历史上承担了全国木材供应任务的50％以上，已累计为国家提供木材10多亿m3，并为社会提供了多种多样的林副产品。森林资源开发利用和培育为社会每年提供了大约100万个就业机会。

　　2.国有林区是国家生态环境建设的重点

　　国有林区的天然林资源集中分布于我国大江大河的源头、大型水库周围和重要山脉核心地带，在蓄水保土、稳定河床、调节流量、保护水源、保土防蚀、减少江河泥沙淤积等方面发挥着重要作用。

　　3.国有林区是生物多样性保护最大的栖息地丰富多彩的森林生态系统孕育了区系复杂的动植物资源，并为野生动植物栖息提供了得天独厚的生存环境，为生物多样性保护提供了良好的生态环境。

　　4.繁荣少数民族地区和边陲地区的经济发展

　　国有林区多处边陲，有众多的民族聚居，这些地区较为荒僻，发展极为缓慢。林区的开发建设，使林区社会逐步繁荣，经济逐步发展，并带动相关事业的发展，确立了国有林区在国民经济和社会发展中基础产业的地位。

　　国有林区当前存在的问题 .1.森林资源结构性危机加剧，可采资源减少国有林区经过几十年的开发和培育，森林资源总量没有发生大的变化，但森林资源的结构和功能却发生了很大变化，一是天然林成过熟林面积和蓄积锐减。二是林地生产力下降，单位面积蓄积由建国初期的每公顷143立方米下降到102立方米。三是森林功能下降，即森林自我调节能力和建设、改善生态环境，防御自然灾害的能力下降。

　　2.林区人口增加过快，对资源压力过大

　　随着林区的开发，人口增长过快，国有林区人口已由开发初期的不足100万人，发展到现在的500多万人口。同时，单一的消耗木材经济结构，造成对森林资源的过大压力。目前，林区劳动力过剩的问题日益严重，致使社会不稳定因素增多。

　　3.历史欠帐过多，企业社会负担重

　　50年代是林区大规模开发建设阶段，实行先生产后生活，边建设边生产的方针，使林区未形成综合生产能力就中断了国家投资，造成生产、生活投资大量欠帐。大量的生产、生活设施欠帐，致使木材生产任务过于集中，积累不足，无法维持企业持续经营。

　　4.经济改革滞后，经济危机逐年加剧

　　国有林区独木支撑经济的局面长期以来没有根本改变，企业亏损日趋严重，林产工业的经营管理不善，使其不仅不能为经济危困“解忧”，而且还要“增忧”，加之福利开支不断增加，使企业包袱越背越重，企业的发展步履艰难。5.管理体制上的政企不分，造成企业社会负担过重·国有林区的单位，既是企业，又是政府，使企业社会负担沉重。随着人口的增多，社会的发展，负担越来越重，严重地制约了企业的发展。

　　国有林区的有利条件

　　国有林区虽然面临着很多困难和问题，有些问题还很严重时也存在着一些有利条件，面临着非常好的发展机遇。

　　1.党和国家的高度重视

　　但同自国有林区“两危”出现以来，党和国家极为关注，国家领导人多次到林区视察，国务院多次召开专门会议解决林区困难，相应出台了一系列优惠扶持政策。1998年特大洪灾以来，自上而下，引起了全社会的关注，党的十五届三中全会又明确提出了加强天然林保护工作。天然林保护工程的启动，为国有林区提供了难得的发展机遇。

　　2.观念逐步转变

　　近年来，林区干部群众在反思中已清醒地认识到“两危”产生的原因及危害，观念逐步开始转变。因此，对天然林保护工程更是重视，各地都在积极准备，想方设法调整和优化产业结构，争取以实施好工程来促进林区的全面发展。这些是实施天然林保护工程的内在动力。

　　3.资源优势显著

　　国有林区地域辽阔，自然资源丰富，除林木资源外，还有动物、植物及菌种资源，以及独具特色的矿产资源、水力资源和景观资源等。这些资源在种类、品位和开发条件等方面都很优越，开发前景广阔，为林区的全面发展提供了充分的物质基础。

　　4.市场需求旺盛

　　随着社会的发展，整个社会对林产品的需求总量、需求结构都在发生可喜的变化，新的需求不断产生。这些为我们利用林区资源优势，从资源经济转向产业经济提供了广阔的前景。

　　5.发展基础较好

　　40多年的建设，使国有林区形成了林区管理和社会服务体系齐全的林区社会，拥有相当规模的固定资产、人力资源和较完备的生产社会基础设施等，这些为林区的发展提供了坚实的基础保障。

　　综上所述，国有林区在我国国民经济和生态环境建设中均占有非常重要的位置，虽然存在着很多问题，但是也应看到有利的条件，国家已给予一定的政策扶持和资金投入，国有林区重新振兴大有希望。因此，长江、黄河中上游地区、东北、内蒙古国有林区及新疆维吾尔自治区的135个森工企业和海南省4个营林局、内蒙古自治区南部8个林业局、甘肃省小陇山林管局、陕西省宝鸡2个林业局以及新疆维吾尔自治区天山中东部12个林场等重点国有森工企业确定为天然林保护工程实施的重点地区。

　　指导思想

　　以从根本上遏制生态环境恶化，保护生物多样性，促进社会、经济的可持续发展为宗旨；以对天然林的重新分类和区划，调整森林资源经营方向，促进天然林资源的保护、培育和发展为措施，以维护和改善生态环境，满足社会和国民经济发展对林产品的需求为根本目的。对划入生态公益林的森林实行严格管护，坚决停止采伐，对划入一般生态公益林的森林，大幅度调减森林采伐量；加大森林资源保护力度，大力开展营造林建设；加强多资源综合开发利用，调整和优化林区经济结构；以改革为动力，用新思路、新办法，广辟就业门路，妥善分流安置富余人员，解决职工生活问题；进一步发挥森林的生态屏障作用，保障国民经济和社会的可持续发展。

　　目标

　　近期目标（到2000年）

　　以调减天然林木材产量、加强生态公益林建设与保护、妥善安置和分流富余人员等为主要实施内容。全面停止长江、黄河中上游地区划定的生态公益林的森林采伐；调减东北、内蒙古国有林区天然林资源的采伐量，严格控制木材消耗，杜绝超限额采伐。通过森林管护、造林和转产项目建设，安置因木材减产形成的富余人员，将离退休人员全部纳入省级养老保险社会统筹，使现有天然林资源初步得到保护和恢复，缓解生态环境恶化趋势。

　　中期目标（到2010年）

　　以生态公益林建设与保护、建设转产项目、培育后备资源、提高木材供给能力、恢复和发展经济为主要实施内容。基本实现木材生产以采伐利用天然林为主向经营利用人工林方向的转变，人口、环境、资源之间的矛盾基本得到缓解。

　　远期目标（到2050年）

　　天然林资源得到根本恢复，基本实现木材生产以利用人工林为主，林区建立起比较完备的林业生态体系和合理的林业产业体系，充分发挥林业在国民经济和社会可持续发展中的重要作用。