实施背景

　　长期以来，由于盲目毁林开垦和进行陡坡地、沙化地耕种， 造成了我国严重的水土流失和风沙危害，洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产、生活受到严重影响，国家的生态安全受到严重威胁。

　　1999年，四川、陕西、甘肃3省率先开展了退耕还林试点，由此揭开了我国退耕还林的序幕。2002年1月10日，国务院西部开发办公室召开退耕还林工作电视电话会议，确定全面启动退耕还林工程。

　　工程规划

　　（一）工程范围、任务。根据《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（国发200024号）、《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发200210号）和《退耕还林条例》的规定，国家林业局在深入调查研究和广泛征求各有关省（区、市）、有关部门及专家意见的基础上，按照国务院西部地区开发领导小组第二次全体会议确定的2001—2010年退耕还林1467万公顷的规模，国家林业局会同国家发展改革委、财政部、国务院西部开发办、国家粮食局编制了《退耕还林工程规划》（2001－2010年）。

　　工程建设范围包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等25个省（区、市）和新疆生产建设兵团，共1897个县（含市、区、旗）。根据因害设防的原则，按水土流失和风蚀沙化危害程度、水热条件和地形地貌特征，将工程区划分为10个类型区，即西南高山峡谷区、川渝鄂湘山地丘陵区、长江中下游低山丘陵区、云贵高原区、琼桂丘陵山地区、长江黄河源头高寒草原草甸区、新疆干旱荒漠区、黄土丘陵沟壑区、华北干旱半干旱区、东北山地及沙地区。同时，根据突出重点、先急后缓、注重实效的原则，将长江上游地区、黄河上中游地区、京津风沙源区以及重要湖库集水区、红水河流域、黑河流域、塔里木河流域等地区的856个县作为工程建设重点县。

　　工程建设的目标和任务是：到2010年，完成退耕地造林1467万公顷，宜林荒山荒地造林1733万公顷（两类造林均含1999－2000年退耕还林试点任务），陡坡耕地基本退耕还林，严重沙化耕地基本得到治理，工程区林草覆盖率增加4.5个百分点，工程治理地区的生态状况得到较大改善。

　　目前，根据国务院关于编制退耕还林工程规划和制定退耕还林后续政策的安排部署，国家林业局正在编制《退耕还林工程“十一五”规划》。

　　（二）主要政策措施。退耕还林的现行政策规定主要有：

　　——国家无偿向退耕农户提供粮食、生活费补助。粮食和生活费补助标准为：长江流域及南方地区每公顷退耕地每年补助粮食（原粮）2250kg；黄河流域及北方地区每公顷退耕地每年补助粮食（原粮）1500kg。从2004年起，原则上将向退耕户补助的粮食改为现金补助。中央按每kg粮食（原粮）1.40元计算，包干给各省（区、市）。具体补助标准和兑现办法，由省政府根据当地实际情况确定。每公顷退耕地每年补助生活费300元。粮食和生活费补助年限，1999－2001年还草补助按5年计算，2002年以后还草补助按2年计算；还经济林补助按5年计算；还生态林补助暂按8年计算。尚未承包到户和休耕的坡耕地退耕还林的，只享受种苗造林费补助。退耕还林者在享受资金和粮食补助期间，应当按照作业设计和合同的要求在宜林荒山荒地造林。

　　——国家向退耕农户提供种苗造林补助费。种苗造林补助费标准按退耕地和宜林荒山荒地造林每公顷 750元计算。

　　——退耕还林必须坚持生态优先。退耕地还林营造的生态林面积以县为单位核算，不得低于退耕地还林面积的80%。对超过规定比例多种的经济林只给种苗造林补助费，不补助粮食和生活费。

　　——国家保护退耕还林者享有退耕地上的林木（草）所有权。退耕还林后，由县级以上人民政府依照森林法、草原法的有关规定发放林（草）权属证书，确认所有权和使用权，并依法办理土地用途变更手续。

　　——退耕地还林后的承包经营权期限可以延长到70年。承包经营权到期后，土地承包经营权人可以依照有关法律、法规的规定继续承包。退耕还林地和荒山荒地造林后的承包经营权可以依法继承、转让。

　　——资金和粮食补助期满后，在不破坏整体生态功能的前提下，经有关主管部门批准，退耕还林者可以依法对其所有的林木进行采伐。

　　——退耕还林所需前期工作和科技支撑等费用，国家按照退耕还林基本建设投资的一定比例给予补助，由国务院发展计划部门根据工程情况在年度计划中安排。退耕还林地方所需检查验收、兑付等费用，由地方财政承担。中央有关部门所需核查等费用，由中央财政承担。

　　——国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府负责制。省、自治区、直辖市人民政府应当组织有关部门采取措施，保证按期完成国家下达的退耕还林任务，并逐级落实目标责任，签订责任书，实现退耕还林目标。

　　工程进展及建设成效

　　（一）工程进展情况。为从根本上改善我国生态急剧恶化的状况，1998年特大洪灾之后，党中央、国务院将“封山植树，退耕还林”作为灾后重建、整治江湖的重要措施。为了摸索经验，完善政策，从1999年开始选择若干具有代表性的地方进行了退耕还林试点。到2001年底，全国先后有20个省（区、市）和新疆生产建设兵团进行了试点。2002年，在试点成功的基础上，退耕还林工程全面启动。分年度进展情况如下：

　　1999年，四川、陕西、甘肃3省按照“退耕还林、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，率先开展了退耕还林试点。经国家林业局组织的检查验收，3省共完成退耕还林任务44.8万公顷，其中：退耕地造林38.15万公顷，宜林荒山荒地造林6.65万公顷。

　　2000年3月，经国务院批准，退耕还林试点在中西部地区17个省（区、市）和新疆生产建设兵团的188个县（市、区、旗）正式展开。国家共下达试点任务87.21万公顷，其中：退耕地造林40.46万公顷，宜林荒山荒地造林46.75万公顷。另外，京津风沙源治理工程区北京、河北、山西、内蒙古安排退耕地造林任务2.8万公顷。9月10日，国务院下发《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（国发200024号）。

　　2001年，国家将洞庭湖流域、鄱阳湖流域、丹江口库区、红水河梯级电站库区、陕西延安、新疆和田、辽宁西部风沙区等水土流失、风沙危害严重的部分地区纳入试点范围，退耕还林试点扩大至中西部地区20个省（区、市）和新疆生产建设兵团的224个县（市、区、旗）。全年国家下达试点任务98.33万公顷，其中：退耕地造林42万公顷，宜林荒山荒地造林56.33万公顷。

　　2002年1月10日，召开全国退耕还林工作电视电话会，宣布退耕还林工程全面启动。4月11日，国务院下发《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发200210号）。2002年，国家安排北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆25个省（区、市）和新疆生产建设兵团退耕还林任务共572.87万公顷，其中：退耕地造林264.67万公顷，宜林荒山荒地造林308.20万公顷。

　　2003年，《退耕还林条例》正式施行。国家共安排25个省（区、市）和新疆生产建设兵团退耕还林任务713.34万公顷，其中：退耕地造林336.67万公顷，宜林荒山荒地造林376.67万公顷。各地克服非典等不利因素的影响，认真贯彻落实《退耕还林条例》，狠抓任务和责任的落实，强化工程管理，圆满完成了各项任务。

　　2004年，国家根据国民经济发展的新形势对退耕还林工程年度任务进行了结构性、适应性调整，退耕还林工作的重心由大规模推进转移到成果巩固上来。全年安排25个省（区、市）和新疆生产建设兵团退耕还林任务400万公顷，其中：退耕地造林66.67万公顷，宜林荒山荒地造林333.33万公顷。4月13日，国务院办公厅下发《关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》（国办发200434号），原则上将向退耕农户补助的粮食实物改为补助现金。

　　1999—2004年，国家共安排退耕还林任务1916.55万公顷，其中：退耕地造林788.62万公顷，宜林荒山荒地造林1127.93万公顷。目前，各地基本上完成了国家下达的计划任务，部分省区还超额完成了任务。各级检查验收结果表明，工程建设质量总体良好。

　　2000－2004年，中央累计投入748.03亿元，其中种苗造林补助费143.74亿元，前期工作费1.21亿元，生活费补助62.85亿元，粮食补助资金540.23亿元。

　　（二）建设成效。退耕还林工程的实施，改变了农民祖祖辈辈垦荒种粮的传统耕作习惯，实现了由毁林开垦向退耕还林的历史性转变，有效地改善了生态状况，促进了中西部地区“三农”问题的解决。

　　1、水土流失和土地沙化治理步伐加快，生态状况得到明显改善。退耕还林工程的实施，使我国造林面积由以前的每年400万—500万公顷增加到连续3年超过667万公顷，2002、2003、2004年退耕还林工程造林分别占全国造林总面积的58%、68%和54%，西部一些省区占到90%以上。退耕还林调整了人与自然的关系，改变了农民广种薄收的传统习惯，工程实施大大加快了水土流失和土地沙化治理的步伐，生态状况得到明显改善。据长江水利委员会监测报告，2003年长江上游宜昌站年输沙量减少80%，主要支流的输沙量低于多年平均值，寸滩以下各站的平均含沙量减少50%－79%。专家认为，退耕还林是长江输沙量减少的主要原因。四川省1999－2004年实施退耕还林80.53万公顷，累计减少土壤侵蚀量2.67亿t，年均减少0.53亿t，占全省森林年滞留泥沙总量近1/4，长江支流岷江、涪江每立方米河水含沙量分别下降了60%和80%。可以说，退耕还林工程为我国生态建设步入“破坏与治理相持”的关键阶段做出了重要贡献。

　　2、大大加快了农村产业结构调整的步伐。过去，山区、沙区干部群众明知坡耕地和沙化耕地种粮产量低，有调整结构的愿望，但调整后短期内没有生计来源，结构调整缓慢。退耕还林给农村调整产业结构提供了一个较长的过渡期，为农业产业结构调整提供了良好机遇。各地把退耕还林作为解决“三农”问题的重要措施，合理调整土地利用和种植结构，因地制宜推行生态林草、林果药、林竹纸、林草畜以及林经间作、种养结合、产业配套等多种开发治理模式，大力发展生态产业和循环经济，促进了农业产业结构调整。延安市结合退耕还林工程建设，按照“壮大林果业，发展草畜业，开发棚栽业，推进加工业，带动劳务业”的思路进行农业产业结构调整，实现了耕地减少、粮食增产、农民增收。

　　3、保障和提高了粮食综合生产能力。退耕还林后，由于生态状况的改善、生产要素的转移和集中，农业生产方式由粗放经营向集约经营转变，工程区及中下游地区农业综合生产能力得到保障和提高。在近几年来全国粮食单产下降3.67%、总产量下降15.9%的情况下，西部地区粮食单产由1999年的每hm2 3728kg提高到2003年的3951kg，粮食总产量仅下降6.3%。贵州省、甘肃省、四川省凉山州、内蒙古赤峰市和乌兰察布盟等地还实现了减地不减收。同时，退耕还林调整了土地利用结构，把不适宜种植粮食的耕地还林，有利于促进农林牧各业协调发展；退耕还林中还发展了大量的水果、木本粮油等林木资源，培育了丰富的牧草资源，不但能增加食物的有效供给，还能调整和优化食物结构。

　　4、较大幅度增加了农民收入。一是国家粮款补助直接增加了农民收入。到2004年底，退耕还林工程已使3000多万农户、1.2亿农民从国家补助粮款中直接受益，农民人均获得补助600多元。据国家统计局农村住户调查，2003年农民人均纯收入增速，西部地区高于全国平均水平，西部地区退耕农户高于没有退耕的农户。二是退耕还林收益成为农民增收的重要来源。在一些自然条件较好的地方，结合工程建设，因地制宜发展林竹、林果、林茶、畜牧等生态经济产业，增加了农民经济收入。由于退耕还林营造的经济林木目前绝大部分还没有进入盛果期，再过几年，退耕还林对农民增收的贡献将越来越大。三是促进农村剩余劳动力向非农产业和多种经营转移，减轻了农民对坡耕地和沙化耕地的依赖。据四川省对丘陵地区的调查，大约每退耕0.2 公顷地就转移1个劳动力，全省丘陵、盆周地区大约有200万个劳动力因实施退耕还林得以转移，年劳务创收约100亿元。四是退耕还林使贫困农户稳定脱贫，大大缓解了因灾返贫的问题，在新时期扶贫开发中发挥了重要作用。

　　5、促进了基层干部和广大群众思想意识的根本转变。退耕还林工程的实施，极大地增强了基层干部和群众的生态意识，特别是西部地区的干部群众更加认识到，生态恶劣是其贫困的主要根源，改善生态是改变自身生存和生活条件的根本出路，是发展和进步的前提。同时，通过实施退耕还林，各级政府加强了农田水利、农村能源、生态移民、舍饲圈养等配套措施建设，引导和鼓励退耕农户发展生态经济型后续产业以及进城务工，农民生产、生活条件得到明显改善，工程区干部群众看到了改变现状的希望和契机，使其生存、生活和发展的观念发生了根本性的变化。一些基层干部认为，退耕还林给我国农村带来了一场新的革命。

　　实践证明，党中央、国务院实施退耕还林的决策是十分正确的，退耕还林是一项得人心、顺民意的德政工程、民心工程，是“三个代表”重要思想在农村工作中的具体体现，对我国的生态建设以及国民经济和社会发展产生了深远的影响。

　　概述

　　退耕还林工程是我国乃至世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的一项重大生态工程，为我国在世界生态建设史上写下绚烂的一笔。

　　退耕还林工程就是从保护和生态环境出发，将水土流失严重的耕地，沙化，盐碱化，石漠化严重的耕地以及粮食产量低而不稳的耕地，有计划，有步骤地停止耕种，因地制宜地造林种草，恢复植被。